Regolazione Stato e Mercato: i nodi ancora da sciogliere

Lo Stato non professa un’etica ma esercita un’azione politica ( Piero Gobetti)

Molti si interrogano se sia più giusto avere più Stato o meno Stato in tempi di crisi economica. Ma io penso che la domanda corretta sia “Quale Stato?”

Uno Stato che svolge la sua funzione di regolatore e, nel contesto europeo e sovranazionale, di aiutare a trovare soluzioni regolatorie coordinate.

Ma da cosa scaturisce negli Stati moderni l’esigenza di regolamentazione?

La regolamentazione nasce per correggere due diversi tipi di fallimenti: quelli dello Stato e quelli del mercato, le cui distorsioni sono andate a discapito della concorrenza e dei consumatori. Di conseguenza le teorie politiche della regolamentazione possono essere suddivise in due grandi filoni:

            –  teorie fondate sull’interesse pubblico

            –  teorie fondate sull’interesse privato

Secondo le prime, la regolamentazione deve rispondere ad una domanda proveniente dal pubblico, per correggere iniquità e inefficienze prodotte dal mercato. Ma perché la regolamentazione possa essere giustificata è necessario dimostrare da un lato, l’esistenza di un fallimento di mercato e dall’altro, l’accrescimento del benessere sociale derivante dall’intervento pubblico.  Mediante sussidi, tasse, o misure amministrative  lo Stato influenza o limita il comportamento degli operatori col fine di accrescere il benessere sociale. Tuttavia, secondo le teorie dell’interesse privato le agenzie regolatrici possono essere influenzate e, talora, catturate dalle stesse imprese regolate.

In Europa  per regolamentazione si intende una nozione generale di intervento legislativo, amministrativo e di controllo sociale che copre l’area di studio di varie discipline (dal diritto alla sociologia) piuttosto che identificare una branca di ricerca specifica.

Negli Stati Uniti, invece, la regolamentazione è connessa con gli interventi ed i controlli esercitati da un’istituzione pubblica (spesso di un’agenzia o di un’autorità a questo preposta) sull’attività degli operatori di un dato settore ritenuto di interesse peculiare per la società. E’ un tipo di intervento pubblico che deve assicurare il rispetto delle regole del gioco e la trasparenza nei rapporti tra Stato e mercato: sono istituite delle agenzie regolatrici con personale e bilancio autonomo da quello statale con il compito di rendere visibile per il contribuente il costo dell’intervento pubblico e la sua efficacia.

Differente risulta l’approccio europeo, in cui i governi hanno spesso nazionalizzato l’attività o il settore in questione; alle agenzie regolatrici i governi europei hanno preferito o attribuire ai Ministeri l’attività di controllo amministrativo (con l’effetto di maggior controllo politico) oppure forme di autoregolamentazione da parte delle agenzie.

COME SI DECLINA LA REGOLAMENTAZIONE? Vi possono essere vari tipi di regolamentazione:

  1.  Regolamentazione all’entrata: Le barriere amministrative all’entrata nei vari settori. La si può trovare nel caso di industrie in cui la produzione o la fornitura sono affidate ad un solo produttore, come nei servizi di pubblica utilità (telefoni, elettricità, trasporti ferroviari, acqua). Questo tipo di regolamentazione si ha per ragioni tecnologiche (di maggiore efficienza) (monopoli naturali), oppure per ragioni di natura fiscale (monopoli fiscali) per assicurare un maggior introito all’erario.
  1.  Regolamentazione tariffaria e di prezzo è soggetta a controlli che abbiano finalità allocativa o redistributiva. La gran parte dei monopoli naturali sono sottoposti a controlli pubblici.
  1.  Regolamentazioni qualitative e informative. In alcune industrie, la natura del bene può essere tale da richiedere forme di intervento pubblico per assicurare standard minimi di qualità o il rilascio di una quantità minima di informazioni (es. livelli minimi di sicurezza e di protezione dell’utente; l’obbligo di fornire informazioni se c’è asimmetria informativa tra consumatori e venditori;  si ricordi inoltre il divieto di pubblicità ingannevoli).
  1.  Regolamentazione dell’attività dell’ingegno. I diritti di proprietà sono di difficile definizione in determinate attività di questo tipo e ciò può rendere utile un’azione pubblica che le tuteli  (es.  marchi, nomi, diritti d’autore).
  1. Regolamentazioni ambientali. Per assicurare un uso efficiente di questi beni e difenderne i diritti di proprietà. La regolamentazione interviene attraverso divieti oppure tasse ecologiche.

IL DISEGNO DEI MECCANISMI

La questione della distribuzione del potere regolatore tra il livello comunitario e quello degli Stati membri è diventato negli ultimi anni una delle questioni politiche più discusse nell’Unione Europea.

Il principio di sussidiarietà stabilito dal Trattato di Maastricht è stato spesso criticato e rappresenta, in effetti, il criterio per determinare che i poteri regolatori devono essere esercitati al livello locale più basso, salvo l’esistenza di ragioni impellenti per la centralizzazione.

Tale modello trova la sua giustificazione nel  modello teorico di fornitura dei beni pubblici locali di Tieboult (1956), secondo cui la competizione tra località nell’offerta di beni pubblici avrebbe condotto ad una efficiente allocazione delle risorse sotto certe condizioni, le più importanti ed effettive delle quali erano le seguenti:

  1.  una mobilità senza costi per i cittadini fra le diverse giurisdizioni
  2.  un largo numero di   giurisdizioni

Occorre però, perché funzioni, che ciascun  bene pubblico abbia un numero ottimale di consumatori.

La presenza di  spillover   fra le giurisdizioni  fornisce, invece, il  principale argomento a favore della centralizzazione, non solo a livello nazionale, ma europeo e mondiale, perché  le imprese che si trovano ad operare su più mercati si trovano soggette a una molteplicità di giurisdizioni, con un significativo aumento dei costi e con il rischio di decisioni contrastanti in relazione al medesimo comportamento.

Dato che le autorità di regolamentazione emettono regolamentazioni di carattere generale e non decidono sui casi singoli (come avviene per le autorità antitrust) il problema del livello di governo é tutt’altro che trascurabile. Nascono infatti barriere all’entrata a favore delle imprese nazionali dovute alle regole introdotte dai governi o dalle agenzie locali e che determinano un aggravio di costo per l’entrante e lo pongono in una situazione di permanente svantaggio nei confronti dell’impresa preesistente.

I singoli governi sono in genere  molto attenti a conservare a livello nazionale  il controllo delle leve dell’economia  e i cani da guardia del mercato possono essere tenuti alla catena in diversi modi

  • ponendo  specifiche aree al di fuori della competenza delle agenzie
  • limitando la capacita operativa delle agenzie, in particolare il loro diritto a condurre indagini, fare perquisizioni nella sede delle imprese o a sequestrare documenti
  • confinandole a un potere consultivo, privandole di un potere decisionale autonomo

Quando è interesse  di un singolo ente non solo cooperare con gli altri, ma addirittura rinunciare a talune sue competenze in materia di regolamentazione? Gli argomenti sono tre

  • credibilità
  • coordinamento
  • costi

Il coordinamento della regolamentazione è una caratteristica essenziale del programma di unificazione economica europea, non solo quando le esternalità internazionali sono evidenti, come nel caso della protezione dell’ambiente o in quello del rischio finanziario sistemico, ma in generale per tutte le industrie.

L’ampliamento del mercato rende la questione cruciale perché, in molti casi, le difficoltà di regolamentazione derivano dalla natura del trade off tra scala e diversità dei mercati. I vantaggi delle economie di scala sono ben noti, quelli della diversità riguardano da un lato i vantaggi dei consumatori che hanno maggiori opportunità di scelta e dall’altro la spinta all’efficienza produttiva delle imprese che viene da una maggiore competizione.

Il principale effetto della unificazione è quello di spingere all’esterno la frontiera del trade off fra scala e diversificazione in cui ciascuna industria si porrà in punti diversi. Non c’è ragione per ritenere che il mercato si collocherà spontaneamente nella posizione ottimale.

IL DILEMMA DEL PRIGIONIERO INTERNAZIONALE

Se l’attività di regolamentazione di uno Stato non avesse effetti sugli altri e fosse senza costi non vi sarebbe ragione di ricorrere alla regolamentazione internazionale.

L’esistenza di costi fissi per ciascuna agenzia nazionale, che potrebbero più convenientemente essere distribuiti fra tutti i paesi membri, non è di per se un valido argomento dato che, nella maggior parte dei casi, questi costi rappresentano solo una minima frazione dei benefici ottenibili .

La questione delle esternalità è palese nel caso dell’ambiente in cui se ciascuno Stato non applica alle proprie imprese  provvedimenti severi i danni transfrontalieri verranno sopportati solo dagli altri  Stati, con conseguenze negative nella salute di tutti. È  questo un caso di esternalità di regolamentazione (Regulatory externality) che nasce se il regolatore nazionale ignora le conseguenze internazionali.

Ma vi sono i casi di strategic regulation, in cui la regolamentazione nazionale è utilizzata come arma strategica nella competizione internazionale. All’Europa spetta dunque il compito di sostenere la regolamentazioni nazionali, benefiche per il mercato interno ma soprattutto per la Comunità nel suo insieme.

Per far ciò non c’è bisogno che i poteri di regolamentazione nazionale vengano delegati all’Unione: è sufficiente che gli stati membri concordino nel modificare la propria regolamentazione nazionale in modo da ottenere un risultato comune.

 

 

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